Budżet państwa to plan finansowy centralnych organów władzy publicznej, sporządzany w formie ustawy na jeden rok budżetowy. Plan ten obejmuje przede wszystkim dochody (prognoza) i wydatki (limit) oraz przychody i rozchody (pozycje związane przede wszystkim z transakcjami dłużnymi). Budżet państwa można też rozumieć jako środki pieniężne na realizację zadań państwa. Budżet państwa obejmuje tylko część finansów władzy publicznej.

Za opracowanie ustawy budżetowej odpowiada rząd, który ma obowiązek przedłożenia projektu tego aktu Sejmowi w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy.

Tworzenie budżetu państwa przypomina planowanie przychodów i wydatków gospodarstwa domowego, tyle że w większej skali. Trzeba zaplanować przychody i koszty, oszacować wynik finansowy i zdecydować, skąd wziąć brakujące pieniądze albo na co wydać nadwyżkę.

Sam proces opracowywania ustawy budżetowej jest czasochłonny i skomplikowany oraz wymaga wielu uzgodnień ze strony wszystkich ministerstw.

Na stronie resortu finansów można przeczytać, że konsultacje dotyczące projektu ustawy budżetowej "to trudne rozmowy". Powód jest prozaiczny. Ministerstwo Finansów rozstrzyga, które z poszczególnych projektów ministerialnych zostaną zrealizowane. Podjęte decyzje przełożą się na spójny plan finansów państwa.

Członkowie rządu muszą ustalić priorytety wiążące się z zapewnieniem środków obejmujących kluczowe obszary takie jak np.: Program "Rodzina 500+",modernizacja armii, wydatki na ochronę zdrowia.

Dopiero gdy wspólne stanowisko zostanie uzgodnione i spodziewane wpływy do budżetu zostaną rozdysponowane pomiędzy poszczególne resorty, ustawa trafia do Sejmu.

Na przedłożenie projektu ustawy budżetowej Sejmowi rząd ma czas do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy.

Po uchwaleniu budżetu przez Sejm, projekt ustawy trafia do Senatu i na koniec do Prezydenta. Gdy ustawa zostanie podpisana, stanowi obligatoryjną wytyczną do realizacji wydatków budżetu państwa.

Procedura budżetowa

W praktyce prace nad projektem ustawy budżetowej na kolejny rok ruszają już wczesną wiosną. Najpierw resort finansów opracowuje rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej, czyli tzw. notę budżetową.

Następnie na przełomie maja i czerwca minister finansów pracuje nad założeniami projektu budżetu państwa, które muszą uzyskać akceptację członków Rady Ministrów. Kolejnym krokiem jest przekazanie Radzie Dialogu Społecznego wstępnej prognozy wybranych wskaźników makroekonomicznych.

W lecie dysponenci części budżetowych opracowują i przedkładają Ministrowi Finansów plany rzeczowe zadań do realizacji. Dalej następuje ustalenie kwot limitów wydatków dla poszczególnych części budżetowych na rok (n+1).

Na przełomie lipca i sierpnia dysponenci przekazują szczegółowe plany budżetów w ramach poszczególnych części (zazwyczaj 21 dni od otrzymania pisma przekazującego wstępne kwoty wydatków).

Dopiero w sierpniu Minister Finansów opracowuje wstępny projekt budżetu państwa i przekazuje go Radzie Ministrów.

Kolejny krok to przekazanie Radzie Dialogu Społecznego wstępnego projektu ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem w celu zajęcia stanowiska przez strony pracowników i strony pracodawców (następuje to nie później niż 30 dni przed przedstawieniem rządowego projektu ustawy budżetowej Sejmowi RP).

Najpóźniej 30 września następuje uchwalenie ostatecznego, rządowego projektu ustawy budżetowej przez Radę Ministrów i przedłożenie go wraz z uzasadnieniem do Sejmu.

Jak każda ustawa tak samo ustawa budżetowa przechodzi standardową ścieżkę legislacyjną w parlamencie.

Projekt budżetu jest jedyną ustawą, wobec której prezydent nie ma prawa weta. Jednak w przypadku wątpliwości lub zastrzeżeń prezydent może skierować ustawę budżetową do Trybunału Konstytucyjnego.

Struktura i najważniejsze założenia budżetu państwa na 2021 r.

Ustawa o finansach publicznych (uofp) stanowi, iż budżet państwa wyodrębnia źródła finansowania zadań w trzech sekcjach i określa:

- kwotę prognozowanych podatkowych i niepodatkowych dochodów budżetu państwa

- kwotę planowanych wydatków z uwzględnieniem tzw. reguły wydatkowej

- deficyt budżetu państwa oraz źródła jego finansowania

- kwotę prognozowanych dochodów budżetu środków europejskich

- kwotę planowanych wydatków budżetu środków europejskich

- wynik budżetu środków europejskich

- kwotę planowanych przychodów budżetu państwa

- kwotę planowanych rozchodów budżetu państwa

- saldo przychodów i rozchodów budżetu państwa (tzw. saldo potrzeb pożyczkowych)

Z punktu widzenia interpretacji zapisów zawartych w budżecie państwa, istotne jest rozróżnienie pomiędzy dochodami i przychodami oraz wydatkami i rozchodami. Różnica dotyczy stopnia definitywności. Dochody (np. podatki) są w tym sensie definitywne, czyli ostateczne, że nie podlegają innym rozliczeniom w przyszłości niż decyzje ustawodawcy zawarte w bieżącej ustawie budżetowej. Z kolei przychody (pożyczki, kredyty, sprzedaż obligacji) mają charakter niedefinitywny, czyli warunkowy. Jeśli rząd zaciągnie kredyt lub sprzeda obligacje, to wpływ z tych operacji w danym roku, zwany przychodem, musi być uregulowany w przyszłości w formie spłaty raty kredytu lub wykupu obligacji. Regulacje tych zobowiązań państwa określa się rozchodami a nie wydatkami. Wydatkiem jest natomiast – i to należy wyraźnie podkreślić – jedynie koszt obsługi długu Skarbu Państwa, czyli odsetki, zaś nie same raty kredytu. W budżecie państwa pokazującym tylko dochody i wydatki "nie widać" stanu zadłużenia państwa, czyli nie podana jest kwota długu publicznego, a jedynie koszty jego obsługi.

To rozróżnienie pozwala wyodrębnić tzw. deficyt pierwotny (primary deficit). Deficyt pierwotny jest to ten wynik budżetu, który został by osiągnięty, gdyby kraj nie był zadłużony. Mówiąc inaczej, po stronie wydatków nie byłoby pozycji: koszt obsługi długu publicznego. Porównanie deficytu pierwotnego z deficytem rzeczywistym pokazuje skalę obciążenia gospodarki długiem publicznym z przeszłości. Posłużmy się przykładem. W Małym Roczniku Statystycznym Polski 2020 na stronie 373 znajdujemy sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za rok 2019, w którym (dane w mld. zł):

Dochody:------------------- 400,5

Wydatki: ------------------- 414,2

Deficyt rzeczywisty: ------ 13,7

W celu wyliczenia deficytu pierwotnego pomniejszamy wydatki o koszt obsługi długu publicznego, który w 2019 wyniósł 27,3 mld zł. W związku z tym:

Dochody: -------------------------------- 400,5

Wydatki: (414,2 – 27,3) ---------------- 386,9

Wynik pierwotny (nadwyżka) --------- +13,6

Z takiego porównania wyciągamy bardzo ważny wniosek dotyczący oceny kondycji finansów publicznych. Otóż, gdyby w Polsce w 2019 roku nie było długu publicznego (ok. 907 mld.), to wówczas zamiast deficytu w wysokości 13,7 mld. zł, mielibyśmy nadwyżkę na poziomie 13,6 mld. zł.

Prace nad przyszłorocznym budżetem nadal trwają. W projekcie ustawy budżetowej na 2021 r., który jest obecnie rozpatrywany przez Sejm przyjęto: prognozę dochodów budżetu państwa w kwocie 403,7mld zł, limit wydatków budżetu państwa na poziomie 486 mld zł, deficyt budżetu państwa w wysokości 82,3 mld zł, deficyt sektora finansów publicznych (według metodologii UE) na poziomie ok.6 proc. PKB. Ustawa zakłada wzrost PKB o 4%, poziom stopy bezrobocia na poziomie 7,5% oraz inflacji – 1,8%. Minimalne wynagrodzenie za pracę sięgnie 2 800 złotych miesięcznie. Ponadto, założono dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (definicja UE) na poziomie 64,7 proc. PKB. Warto jednak pamiętać, że w sytuacji gdy relacja długu publicznego do produktu PKB jest równa lub większa niż 60%, niezbędne jest podjęcie działań naprawczych.

W budżecie środków europejskich projekt ustawy budżetowej na przyszły rok zakłada dochody w wysokości 80,5 mld zł i wydatki w kwocie 87,3 mld zł. Deficyt budżetu środków europejskich ma wynieść 6,9 mld zł.

Resort finansów zapewnił, że projekt ustawy budżetowej na rok 2021 został przygotowany z zastosowaniem stabilizującej reguły wydatkowej. Kwota wydatków na 2021 rok została powiększona o połowę prognozowanej sumy skutków finansowych po stronie dochodów i wydatków wynikających z działań nakierowanych na powstrzymanie i przeciwdziałanie skutkom pandemii w 2020 roku.

W projekcie budżetu na 2021 r. zapewniono też m.in.: finansowanie Programu "Rodzina 500+" (41,0 mld zł), zwiększenie nakładów na ochronę zdrowia do poziomu 5,3 proc. PKB (wydatki budżetowe wzrosną o ok. 12,9 mld zł, co stanowi dwukrotnie wyższy wzrost niż w roku 2020, waloryzację rent i emerytur od 1 marca 2021 r. wskaźnikiem waloryzacji na poziomie 103,84 proc. (szacowany łączny koszt wynosi ok. 9,6 mld zł).

Budżet przewiduje też: środki na realizację świadczenia "Dobry Start" (1,4 mld zł), finansowanie zadań w ramach Funduszu Solidarnościowego, finansowanie potrzeb obronnych Polski na poziomie zwiększonym do 2,2 proc. PKB, wzrost wydatków w obszarze szkolnictwa wyższego i nauki, finansowanie zadań w obszarze mieszkalnictwa.

Z budżetu finansowane mają być też zadania w zakresie transportu lądowego: infrastruktury drogowej oraz krajowych pasażerskich przewozów kolejowych.

Słownik:

Dług publiczny - tzw. państwowy dług publiczny (PDP) - to dług sektora finansów publicznych, zdefiniowanego w ustawie o finansach publicznych. Fakt istnienia krajowej definicji długu publicznego wynika z unikalnego w Polsce rozwiązania w postaci konstytucyjnego limitu 3/5 relacji długu publicznego do PKB, wprowadzonego Konstytucją RP z 1997 r. Obowiązująca w Polsce konstytucyjna reguła fiskalna oraz towarzyszące jej dodatkowe procedury ostrożnościowe i sanacyjne uruchamiane po przekroczeniu przez relację długu do PKB odpowiednio progów: 50%, 55% i 60% wymagały precyzyjnego ustawowego zdefiniowania sposobu liczenia państwowego długu publicznego oraz zakresu podmiotowego sektora finansów publicznych (zakres ten nie uległ zasadniczym zmianom od 1998 r., a więc od uchwalenia pierwszej ustawy o finansach publicznych).

Dług publiczny (definicja unijna) - to dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (ang. general government) wg europejskiego systemu rachunków narodowych ESA 95) liczony jednolicie we wszystkich państwach Unii Europejskiej (w tym w Polsce). Unijna metodologia liczenia długu publicznego wynika z traktatu z Maastricht zawierającego m.in. kryterium długu i deficytu oraz przewidującego procedurę nadmiernego deficytu (Excessive Deficit Procedure - EDP) w wypadku ich niespełnienia.

Fundusze celowe - instytucje państwowe oraz agencje rządowe, którym państwo przekazało konkretne zadania do realizacji np. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Pracy, Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Instytucje te mają określone w odrębnych ustawach źródła dochodów. Plany finansowe tych instytucji nie wchodzą w skład budżetu.

Makroekonomiczne założenia budżetu - prognoza rozwoju sytuacji gospodarczej, obejmująca np. tempo wzrostu gospodarczego, stopę inflacji, zmiany inwestycji i konsumpcji, tempo wzrostu płac, stopy procentowe, kurs waluty krajowej, relacje miedzy importem a eksportem. Na podstawie tych wskaźników szacowane są dochody państwa.

Wydatki sztywne budżetu – wydatki, z których rząd nie może zrezygnować i których nie może pomniejszyć. Należą do nich przede wszystkim koszty obsługi długu publicznego oraz dotacje do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Stabilizująca reguła wydatkowa - zasadniczym celem reguły jest redukcja, a następnie stabilizacja deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych i w konsekwencji – zadłużenia publicznego.